法国的立法体制

        宪法是一个国家立法体制得以建立的根本法律依据。宪法的稳定则是法律体制稳定存在和运作的前提。随着法国革命形势的起落、政体的变迁、政党的更迭，其宪法也在这个历史的发展过程中经历了多次修改，直到1958年宪法的制定，才确立了现行的立法体制。

    法国立法体制的突出特点是，在中央与地方的纵向权力关系上，强调的是中央集权，而不注重地方分权；在立法权与行政权的横向权力关系上，强调的是总统的行政权，而不注重议会的立法权 。这就是法国立法体制所具有的中央的总统集权的特征。

    法国的议会及其立法职权

    法国现行宪法规定，议会实行两院制，下院为国民议会，由直接普选产生577人组成，任期5年 ；上院为参议院，321名议员由选举团间接选举产生 ，任期9年，每3年改选三分之一。根据法国宪法的规定，议会每年依法举行两次例会：第一次会议从10月2日开始，会期是80天，主要讨论预算；第二次会议从4月2日开始，其会期不得超过90天，主要从事立法。1995年法国议会对会期制度进行了改革，每年改为一次例会，从每年10月的第一个工作日开始，一直持续到来年6月的最后一个工作日。在1998－1999立法年度的会期中，国民议会开会的天数达到115天，开了295次会议，共计1129小时。

    1969年，法国人民以全民公决的方式，否决了一项宪法修正案，该修正案试图用包括现在的经济和社会委员会在内的咨政院来代替参议院。在法国的两院制下，可以通过不同的选举方式产生以不同的方式代表国家和人民的代表。法国议会两院分别设有不尽相同的6个专门委员会。

    国民议会设有6个专门委员会，它们是：

    1、宪法、立法和共和国总行政委员会；

    2、财经和计划委员会；

    3、文化、家庭和社会事务委员会；

    4、生产和贸易委员会；

    5、外交委员会；

    6、国防和武装力量委员会。

    参议院的6个专门委员会有所不同，它们是：

    1、宪法、立法普选、规章和行政管理委员会；

    2、财政、决算和国民经济统计委员会；

    3、文教事务委员会；

    4、社会事务委员会；

    5、经济事务和计划委员会；

    6、外交、国防和武装部队委员会。

    常设委员会的功能是：1、按照自己的权限审查有关的法案和提案；2、对法律和预算法的实施进行监督；3、收集和了解有关信息，以便提供议会作为对政府监督的依据；4、举行听证会，要求高级官员、政府成员或代表甚至总理回答提问。常设委员会工作量大，十分繁忙，平均每年要召开350～400次会议。

    1979年法国在两院中设立了欧洲事务理事会。该理事会的职能和作用在1990年做了调整。每个理事会有36名成员组成，成员是根据议会党团的力量对比关系任命的。政府、常设委员会和特别委员会都可以就有关欧洲共同体事务的议案向该理事会提出咨询。

    法国议会两院权限相似，都可以提出法案和修正案，审议并通过法案，提出质询，但是，国民议会享有优先审议财政法案和提出不信任案的权力。现行宪法对议会的立法权只做了原则规定：“所有法律均需议会通过，”但从宪法的规定和实际情况来看，议会的立法权“无论在立法范围或立法程序方面都日益受到限制。” 法国宪法为了使政府能够自由行动，而明显地缩小了议会的权限。例如，宪法第34条的规定划分了法律事项和命令事项的范围，把法律事项逐一列举出来，以作为议会立法的权限范围 。这些事项包括：

    1、公民权利和给予公民关于行使公共自由的基本保障，为了国防对公民在人身和财产上所设定的负担；

    2、国籍、人的身份和能力、婚姻制度、继承与赠与；

    3、关于重罪和轻罪的确定和对它们可以适用的刑罚，刑事诉讼程序，赦免，新的审判制度的创设和司法官的地位；

    4、各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式，货币发行制度；

    5、议会两院和地方议会的选举制度；

    6、各种公立公益机构的创设；

    7、给予国家文职人员与军职人员的基本保障；

    8、企业国有化及公营企业转为私营企业的所有权的转移；

    9、国防的总的组织；

    10、各地方的自主管理、职权范围及其财源；

    11、教育；

    12、财产权、物权和民事、商事债务的制度；

    13、劳动、工会的权利和社会保障；

    14、规划国家的经济和社会活动的目标；

    15、批准宣战；

    16、批准12天以上的戒严。

    在立法提案方面，宪法规定议会两院议员都享有立法提案权，但是对于财政法案，议员不享有提案权和提出修正案的权力。财政法案由政府提出后，通常先提交国民议会以特别程序审议。议会两院审议财政法案都有时间限制，国民议会应当在法案提出的40天内通过，否则政府可以提请参议院在15天内做出决定。在这种情况下，如果两院意见分歧，总理有权召集一个由双方相等人数组成的混合委员会，负责拟定一个文本，由政府交由两院通过。如果议会在70天内仍未做出决定，政府可以用命令使其中的部分条款生效。对于组织法性质的法案，也适用不同于普通法律的立法程序。宪法修正案的提案权属于总统和议员，总统依据总理的建议行使修宪提案权，而此前的1946年宪法则只将此权赋予了国民议会。

    总统（行政）在立法方面的职权

    法国宪法第37条规定，法律之外的事项都作为命令事项，由总统行使。有学者认为，以列举议会的专属立法权，而未列举的事项由总统负责这种方式建立的立法体制，实际上是一种削弱立法权、强化行政权的手段。列举专属立法权的立宪方式并没有能够保证议会在政治体制中的应有地位。

    总统在立法方面的职权是较多的，主要有：

    1、总统有权召集议会临时会议并令其闭会；

    2、有权解散国民议会；

    3、有权向议会提出咨文；

    4、有权将议会通过的法律提交复议，将重要的法律提交人民复决；

    5、有权将议会通过的法案交宪法委员会审查；

    6、在征得内阁总理和议会两院议长同意后，有权解散国民议会；

    7、批准条约；

    8、公布法律；

    9、签署内阁决定的法规和命令；

    10、提出宪法修正案；

    11、有权采取紧急处分。

    法国行政权力强化还表现在不仅政府享有立法提案权，而且议会通过的法律，其法案多数是由政府提出来的。法国宪法第48条规定，在议会两院的议程中，应当按照政府所规定的次序，优先讨论政府所提出法案和经政府同意的法案。在1961－1966年期间，政府提出的法案有81%获得通过，议员提出的法案只有4%获得通过；在全部获得通过的法案中，有93%的法案是由政府提出的。 1972年，政府向议会提出的法案94项，议会通过67项，通过率为71%；议员提出的法案794项，通过的有26项，通过率仅为3%。从1981－1993年，法国议会共通过了1128项法案，其中由政府提出的法案1037项，占总数的91.93%。 在1998－1999年度，法国议会两院审议政府提出的法案165项，最后通过成为法律的74项，通过率为45%；审议议员提出的法案778项，最后通过成为法律的19项，通过率为2.4%。这个数字完全符合法国的立法惯例：政府提出的法案数目小但变成法律的比例大；议员们提出的法案数量多但变成为法律的比例小。

    日本学者佐功藤先生对法国议会立法权弱化、行政权强化现象的看法很具代表性，他说：“如果第四共和国的政治机构是以国民议会为中心进行活动的话，那么，新的（第五共和国的）政治机构则是以总统为中心进行活动的。议会的地位、权限被显著地削弱，而总统的地位和权限则明显地加强了。” 此外，法国政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围的措施。法国宪法规定行政机关可以制定执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例等四种条例，只有法令条例这种方式属于授权立法的立法形式。

    地方的立法职权

    法国宪法第72条规定，共和国的地方单位是市镇、省和海外领地。目前法国本土有26个大区、100个省、337个县、3838个区、36862个市镇，分别设有大区议会、省议会和市镇议会行使地方的立法职权。

    大区是18世纪以来法国行政体制最显著的创新，其享有地位和权力的前提是：不得损害国家的统一和完整，不得损害省和市镇的自治。大区设有两个议会：一个是大区议会 ，另一个是代表大区内各主要集团利益的咨询性的“经济和社会委员会”。大区议会的规模从31名（法属圭亚那）到197名（中央大区）不等，任期6年。大区议会的主要职责是促进大区经济、社会、保健、文化和科学的发展，同时维护自身的地位并尊重省和市镇的完整、独立和正常运作。大区议会每年召开4次会议，会期总共不超过30天。大区议会和省议会没有直接领导关系，而是非常密切的合作关系。 “经济和社会委员会”的委员数从40名到110名之间，委员会对国家和大区的经济和社会事务提出意见和建议，还参与各类经济、社会和文化项目的咨询。

    在1980年以前的近200年间，法国省议会一直是一种咨询机构，省长才是各省权力的执掌者。1982年的“权力下放法案”实施后，省议会的权力扩大，法律地位逐步提高，省议会议长行使各省的行政权。 省议会任期6年，议员数从14名（贝尔福省）到76名之（北方省）间，但巴黎为163名。其对有关省利益的事务享有总的管理权，主要职责是对预算、税收、贷款、担保进行表决，与其他各级政府进行合作，参与混合公司的管理，对有关的人事事项和省提供的服务事业做出决定。 省议会每年两次会期，一次在4月份，会期15天；另一次在9月1日至次年1月30日期间，会期1个月。

    市镇议会是法国最基层的权力机构，任期也是6年，议员数最少的9名最多的69名，但巴黎为163名、里昂为73名、马赛为101名。市镇议会的主要职责是：选举市长和副市长，社会援助局、医院、联合市镇机构、公共与私人组织的各个委员会的委员，依照法律和其他要求对公共事务发表意见和建议，等等。 市镇议会每季度召开一次例会，会期15天；全年会期60天。

    法国是一个有着中央集权传统的国家，20世纪以来，中央集权的体制进一步发展，中央权力过分集中，严重束缚了地方的积极性和主动性。为了改变这种状况，1982年3月2日，法国议会通过了《有关市镇、省和大区的权力和自由法案》（简称《权力下放法案》），赋予了地方政府在决策方面更多的自主权，使中央与地方在行政和预算方面的权力配置更为合理。 这些地方议会依照法律规定的条件，自主管理；而地方政府的根本职责在于维护国家利益、监督行政并且使法律获得遵守。在宪法和法律规定（允许）的范围内，地方议会和政府可以行使一定的立法职权。例如，大区议会有权决定本区的社会经济发展规划；监督行政、财政的管理情况，维护本区的利益；决定本区公共机构的财政预算；制定地方规章。省议会根据省长的提议做出各项决定，制定各种地方法规，讨论通过年度财政预算，向各地区分配地方税款。

    在1982年3月的《权力下放法案》以后，法国在下放权力方面还从立法上进行了一系列改革。主要包括：1982年12月31日通过的《巴黎、马赛和里昂的行政组织及市镇之间合作的公共机关法》，规定在这三个市设立经直选产生的区议会，使市镇在城市社区中有更广泛的代表。1983年1月7日通过的《市镇、省、大区和国家权限划分法》，赋予大区、省和市镇在各自的行政区划内对基础设施、经济、社会、保健、文化和科学的管理和发展的国家职能；赋予它们对于规划和住房的某些职能；对这些新职能给予明确规定的财政支持。1983年7月22日通过的《交通、公共教育、社会服务和保健权转移法》，赋予大区、省和市镇在内陆水域、交通、教育设施的规划、建设和维护、环境和文化活动等方面的职能，主要赋予省在社会福利、某些保健职能和图书馆、博物馆方面的职能，并规定了国家职能和对转交的职能的财政支持办法。1984年1月26日通过的《地方政府服务法》，致力于造就新的地方公务员队伍。这些法律的实施使得法国政府的集权程度有所降低 ，使中央和地方的权限得到划分、地方的权限有所增多，地方享有一定的立法自主权，但是，由于“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。自治的权力极为有限，实际上，地方政府完全处于中央政府的控制之下。

    法国长期以来实行的是中央集权制，从1983年开始逐步向分权化转变。主要标志有：1、地方官员的任命制逐渐被选举制取代；2、国家的各个行政区在一定程度上成为具有法人身份的、对直接关涉地方的事务享有总权限的次中央层级政府所取代；3、原由国家各机构负责的有关事项管理权和资金调度权逐步转交给各级次中央层级政府。与这个分权化相伴随的，还有分散化过程，1992年7月通过的政府法令——“分散化宪章” ，这是推行中央权力分散化的重要行政法规。

    削弱议会权力，加强行政权力，是戴高乐将军建立法国议会制度的主导思想。他吸取以往由于议会权力过大而导致政府频繁更迭（如在法兰西第四共和国存在的12年时间里，政府就更换过20多次）的教训，对议会权力加以种种限制，不仅把民主共和理念下本属于议会的权力收回交给总统，而且还从多方面加强了行政权力，如对属于法律范围的事项，政府也可以通过法令涉足。参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第244页。

    每名议员都是从众多选区中以“单记名两轮多数投票”的直接选举方式产生。最新的一次选区划分是在1986年，选区至少有100，000名当地居民和65，000名投票者，但是，在人口密度低或者是面积较小的地区，尤其是在农村、山区或者在海外选区，允许有例外情况。国民议会通常在三月份举行的每五年一次的立法选举中进行成员的全部更新。最新的一轮选举是1993年3月举行的，在此之前的1988年进行了同样的选举。总统在与总理和两院的议长磋商后有权解散国民议会。由此国民议会的任期将缩短。自从1958年以来，国民议会曾四度被解散：1962年、1968年、1981年和1988年。

    其中的309名议员是从各省、省级行政区域中产生；各省或者省级行政区域的选举团由该地区的国民议会议员、省议员与市议员代表组成；在81个省以及海外省和海外领地，实行单记名两轮多数投票制；在选举名额在5名以上的14个最大的省选区，采用比例代表制。侨居国外的法国公民中产生的12名参议员，由海外的法国人高等委员会的被选任成员组成的选举团以比例选举的方式产生。

    王晓民主编：《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第254、255页。与法国议会活动有关的几个数字值得关注：一是在法国议会，一项政府法案从提交到议会某一院到两院最后通过，平均要用257天；议员法案则平均要用378天。二是在1998－1999年度里，议会起草的文件材料有994种，共计44056页。三是在这个年度召开的62次议会会议中，议员们向政府总理或者各部部长提出了719次正式质询，包括12514个书面问题和450个口头问题；政府方面做了12172次回答。

    王晓民主编：《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年4月出版，第405页。

    洪波著：《法国政治制度变迁－－从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社1993年2月版，第154页。

    法国议会的立法范围包括：1.法律规定有关下列事项的准则：公民权和给予公民行使公共自由的基本保障；为了国防对公民在人身和财产上所设定的负担；国籍、人的身份和能力、婚姻制度、继承和赠予；关于重罪和轻罪的确定以及对它们可以适用的刑罚；刑事诉讼程序；赦免；新的审判制度的创设和司法官的地位；各种性质的赋税基础，税率和征收方式；货币发行制度；议会两院和地方议会的选举制度；各种公立公益机构的创设；给予国家文职人员和军职人员的基本保障；企业国有化以及转为私营企业的所有权的转移；2.法律规定关于下列事项的基本原则：国防的总的组织；各地方单位的自主管理，职权范围及其财源；教育；财产权、物权和民事、商事债务制度；劳动的权利、工会的权利和社会保障；3.根据组织法所规定的条件并且服从其保留规定，财政法确定国家的财政收入和支出；4.规划法确定国家的经济和社会活动的目标。见王晓民主编：《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年1月出版，第404页。

    洪波著：《法国政治制度变迁－－从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社1993年2月版，第157－158页。

    【日】佐功藤著，刘庆林等译：《比较政治制度》，法律出版社1984年12月版，第305页。

    吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月版，第437页。

    许振洲编著：《法国议会》，华夏出版社2002年1月出版，第142页。

    参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第255页。

    【日】佐功藤著，刘庆林等译：《比较政治制度》，群众出版社1984年12月版，第303页。

    【英】伊夫?梅尼等主编，朱建军等译：《西欧国家中央与地方的关系》，春秋出版社1989年2月版，第84页。最新资料又见董礼胜著：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第132页。

    大区议会是依据1972年7月5日内阁会议通过的、由当时的法国总统蓬皮杜签署的第72－619号法令建立的。在管辖范围上，每个大区至少辖3个省。

    参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第250－251页。

    资料来源：董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第136－137页。

    参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第251页。

    资料来源：董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第137－138页。

    资料来源：董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第138－139页。

    薄贵利：《近现代地方政府比较》，光明日报出版社1988年5月版，第193页。另见董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第140页。

    曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，第334－335页。

    资料来源：董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第140－141页。

    洪波著：《法国政治制度变迁－－从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社1993年2月版，第232页。

    引自董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第156页。