现行农村税费改革的几个问题

　　[关键词]农村税费改革；乡镇政权；公共财政

　　农业、农村和农民问题，是我国经济发展和现代化建设中的一个重大问题。农民收入增长困难，农民负担居高不下，又是当前“三农”问题的焦点。我国2000年开始的这次大规模的农村税费改革如今已在全国大部分地区全面推开，这是自1978年农村承包责任制以来的第二次划时代的农村改革。这次改革的主要思路可以概括为“三个取消、两个调整、一个改革”。即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。同时，这次改革还提出了规范农村收费管理、精简乡镇机构和压缩人员、做好有关法律法规的修改准备等配套措施。改革至今，农村“乱收费”问题得到了有效遏制，农民负担减轻效果显著。例如安徽省农村税费改革试点以来，农民比改革前人均每年少缴税费30-40元，总体减负比例达31%，如果再加上被取消的各类政府性基金、达标升级费用和集资、摊派等收费项目，总体上农村税费改革使全省农民减负绝对额在100亿以上，人均减负约200元。但随之而来的问题也显而易见，不容忽视。农民减负，乡村可用财力就会减少，乡村组织的运转困难明显增加，存在着随时出现强烈反弹的可能性。农村税费改革如何避免“黄宗羲定律”，彻底解决农民负担过重问题，农业税费改革到底出路何在，本文就此谈些自己的看法。

　　一、农民减负与农村基层政权运转不灵的矛盾

　　这个问题是农村税费改革至今遇到的最直接的矛盾。由于我国实行城乡两种制度，农村目前的义务教育、民兵训练、优抚、计划生育和农村道路建设等费用都是由农民自己负担的，中央财政对此基本上没有支出。加之我国乡村机构臃肿、运行费用支出很大的问题，短期内很难从根本上解决。这些都导致农民负担越来越重。这次税费改革，其目的就是要规范农村税费关系，减轻农民负担。农村税费改革的过程，实际上是与此相关的不同利益主体之间进行利益调整和再分配的过程。在这次税费改革中，影响较大的利益主体主要包括农民、乡村组织、政府部门(指面向农民收取行政事业性费用和政府性基金、集资的行为主体，也包括经营性收费的政办服务组织)等。显然，农村税费改革，其最大的收益者应该是农民，农民是税费改革的支持者。但是由于改革使乡村组织原来的收入来源减少，运转困难增加。同时使政府部门税外收费被强令取消或严格规范，是农村税费改革利益受损的一方，因此乡村组织和政府部门是税费改革的反对者。但是由于党中央、国务院等主要领导的高度重视和超强领导组织，迫使乡村组织和政府部门参与改革。从近几年各地农村税费改革的经验来看，税费改革的短期见效，都是在党政主要领导超强组织领导实现的。但问题的关键依然没有解决，因为农民负担的减轻直接导致农村经费的严重不足，导致农村公共产品的供给水平迅速下降，甚至出现新的不稳定因素。这些问题必须得到解决，否则农村税费改革的结果就会背离其初衷，农民负担出现反弹在所难免。从长远看，农民负担终究还是难以走出“黄宗羲定律”的怪圈。历史上这种“并税除税”式改革出现负担反弹的教训，必须引起足够的重视。

　　这个矛盾究竟如何解决，笔者的看法是：配合农村机构改革，大力裁减乡镇政权，直至最终取消乡级政府。按照制度经济学的观点，社会需要国家及其附属管理机构，是因为它们是人们社会交往的最节约成本的组织形式。“因此便有一种激励促使自愿团体用岁入(税金)来交换政府中对所有权的严格规定和实施”。国家及其附属机构的存在是为了节约成本。有了乡镇这一级政权，就要配备相应的党委、政府、人大、政协、纪检、武装等班子和工作部门，人员自然就难以真正降下来。尤其在我国，由于行政体制改革滞后，缺乏有效的外部制约机制，政府部门具有很强的自我膨胀倾向。政府部门经过几轮精简，不但没有精简下来，反而每一次精简之后，随之而来的都是更大幅度的机构膨胀、人员反弹，造成人浮于事、支出过大。据统计，建国初期，我国总人口与财政供养人员的比例是600：1，70年代末是150：1，现在已上升到40：1。目前全国乡镇财政供养人员仅在编人员即达1280万人左右，其中离退休人员约200万人，在职人员中党政干部约140万人，平均每一乡镇约35人，乡村教师近700万人，其余200余万为事业机构人员。

　　乡镇吃“皇粮”的人员过多直接造成“人头费”过大，农民负担过重。机构设置过多，人浮于事就无法从根本上得到解决。因此笔者以为，随着我国公共财政体系的不断完善和政府职能的调整，建议取消乡镇政权，真正给农民减负，放手农民搞活农村经济。因为有一级政府不仅要养人，更是要做事，不是仅发工资就能运转的。从历史上看，我国乡镇一级政权以前也没有过，只是上世纪90年代才没有经过充分的论证就设立的。

　　二、新的农业税制本身存在设计缺陷

　　(一)新的农业税制与农民收入悬殊的矛盾。

　　总体而言，这次税费改革确实使农民负担整体上有所减轻，但却忽视了农民本身负担能力的巨大差异，农民税收负担的不均衡问题依然没有解决。陆学艺和张厚义采用社会分层的分析方法，以职业为基础，参考农民的收入、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权力等变量，将改革开放以来的农民划分为农业劳动者群体、农民工群体、雇工群体、农民知识分子群体、个体劳动者和个体工商户群体、私营企业主群体、乡镇企业管理者群体、农村管理者群体等8个群体。这里为了方便分析，笔者将其大致归纳为纯农户、半农户、非农户三大类。农民中的纯农户由于文化水平大多较低、缺乏技术特长，本来比较贫困，加上农业产业的比较利益偏低，这部分农民的税收负担最重。半农户由于可以在农忙时务农，农闲时打工，从事第二、三产业取得一定的收入，这部分农民税收负担居中。而非农户则依靠从事工商业或其他行业，收入水平最高，这部分农民相对于其他农民，税收负担最轻。

　　新的农业税制规定农业税正税税率为常年产量的7%，加上不超过20%的农业税附加，农民综合负担的上限为8.4%。姑且不讨论该税制在处理农村农民和城市居民税负上的不公平，单就农民内部也有明显的不公平。众所周知，改革开放以来，我国农民内部已发生了重大分化。我国农村居民家庭人均收入的基尼系数已经由改革之初1978年的0.24上升到1996年的0.4327。从不同收入水平的农民内部来看，由于农村新税制在并税除费过程中提高了农业税税率，以农业收入为主的纯农户更容易受到提高农业税率的负面影响，而收入较高的农民则受益更大。新农业税制的不合理首先表现在税负的累退性方面。

　　(二)农业税征管的不规范问题没有得到解决

　　这次农业税费改革重点在清费立税，征管上的难题依然存在。因为全国缴纳农业税的农户绝对数量很大，但由于农村税源有限，每年收上来的税收也就区区几百亿元，占全年税收总额的比重很低，因此建立大批农税员去实现应收尽收不大可能，也不符合税收的效率原则。因此，目前我国大部分地区的农税实际上是由当地村干部和聘用人员代为收取的，这种征收方式往往又和乡干部与聘用人的经济利益挂钩，在缺乏监督和农民自我保护机制不健全的情况下，难免滋生“乱摊派”等乱收费行为。同时，保留村内公益事业“一事一议”制度，容易给部分乡村干部找到搭车收费的机会，给农民负担反弹留下隐患。

　　三、新的农业税制与建立城乡统一市场的矛盾

　　从我国农业税收和工商税收的角度分析，一方面，农民不管实际收入水平和实际生活水平如何，都必须按一定比例缴纳农业税和农业特产税，另一方面，城镇居民却只有在月收入超过800元时才缴纳个人所得税，这是非常不公平的。就征税原则而言，无论是配第提出的公平、便利、节省原则，亚当·斯密的平等、确实、便利、节约原则，瓦格纳的财政收入原则、国民经济原则、社会政策原则和税务行政原则，还是现代世界各国普遍奉行的效率原则和公平原则等，公平原则都是一个重要原则，是设计税收制度的基本指导思想。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面的含义。横向公平要求对具有相同纳税能力的人征收相同的税收；纵向公平要求对具有不同纳税能力的人征收不同的税收。社会主义市场经济的发展最终要求打破城乡分冶的局面。我国这次进行的农村税费改革没有设置起征点或免征额，把农业税综合负担率上限定为常年产量的8.4%，仍然实行城乡有别的二元税制，农村农民税负明显高于城市居民，主要表现为：城市居民从事工商业需缴纳增值税，从事服务业要缴纳营业税。增值税、营业税都规定有起征点，起征点的幅度最高规定达每月5000元。城市普通工薪阶层缴纳个人所得税每月也有不少于800元的免征额(税法规定为每月800元，事实上大部分地区高于800元)，按年计算每人每年至少有9600元可以不纳税。如果农民也能按城市居民一样纳税享受起征点或免征额优惠，按目前农民的收入状况，绝大部分农民可以不纳税。况且对农民征收农业税的计税依据还是常年产量，农民不论实际上有无收入，无论负担能力如何都要纳税，农业税到底属于流转类税还是所得类税并不明确，农业税本身显得有些不伦不类。这种城乡隔离的二套税制问题不解决，农民减负充其量也只能仅限于农民内部的减负，并没有解决城乡之间的不平等，农民税收负担明显重于城市居民，城乡差距会进一步拉大，况且我国目前的城乡收入差距本来就是世界上最大的。农民的减负不可能不考虑城乡之间比较利益的问题。

　　长期以来，我国农民为我国工业化发展做出了巨大的牺牲。据专家测算，1950-1978年，国家通过工农业剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政向农业投入1577亿元，国家提取的农村剩余净额达4500亿元。1979-1994年，国家通过工农业剪刀差和同期农业税提取的农业剩余净值达12986亿元。长期巨额农业资源的流出，造成农业本身自我累计能力十分脆弱，农业产业市场竞争能力低下，农民收入增长缓慢，农民负担居高不下，使农业在税收竞争中处于劣势，严重阻碍外来资本和民营资本对农业的投入，势必制约我国社会主义市场经济统一市场的形成和全面建设小康社会目标的实现。

　　基于以上第二、第三条的分析，笔者认为我国应该彻底取消农业税，按照国际惯例，实行农业与工商业、农村与城市同一税制，通过合理地设计新的统一税制，从根本上解决农民和农民之间、农民与城市居民之间税负的不公平问题，从而最终促成城乡统一市场的形成。就世界范围内来看，目前开征农业税的国家也只有中国和越南(越南还是从中国学过去的)，其他国家都没有对农民单独征收的农业税，而是在统一税制下，让农业和其他产业，农民和社会其他成员拥有共同的税收环境。税制统一后大部分农民应该是免税的，因为农民目前的收入水平普遍很低。借鉴印度等农民收入情况与我国比较接近的国家征收的实际，对农民征税的比例不应超过农民总数的10%。这样，以前农业税征管困难的问题也自然得到顺利解决，征税人员只需重点抓好不到10%比较富裕的农民的管理，征管难度就会大大减轻。

　　我国的城乡统一税制具体可以如下设计：在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农业生产者征收个人所得税，只是在税率和减免税方面给予农业更多的优惠照顾，真正让农民享受和城市居民完全相同的税收待遇。

　　(1)对农业征收增值税，借鉴国外的一些成功做法，同时考虑我国的实际情况，可以对农业大户如国有农场、农业种植、养殖大户等采用13%的增值税低税率，对只拥有小片土地、生产规模较小的一般农户采用6%的征税率，并科学设置起征点，由税务部门在农民进行市场销售时征收。在城乡统一税制初期，考虑到农户销售行为比较分散，税务部门直接征收可能会有一定的困难，可先由财政部门核实各户实收产量，减去起征点的数量，求出应有的商品量后依率计征。

　　为便于操作，各省可以结合本省实际自行确定自用粮食数量和农业生产资料增值税的数量标准，起征点金额因农户经营不同，可按年(粮食)或按月(农业特产)或按日(农业特产)确定。

　　(2)对农户征收个人所得税，该税种以每户农民家庭为纳税人，征税对象是农户的各种所得，按年计算清缴。对农户征收个人所得税具有现行个人所得税中工资薪金所得和个体工商户生产、经营所得双重性质，因此在计税依据的确定上应实行双重扣除，即农户的生产经营支出(投入)和农户家庭成员的必要生活支出。

　　考虑到我国农民的积累能力很低，同时参考国外对农户征收很低的税率甚至实施专门的财政补贴，我国对农户征收个人所得税时税率设计应该较低，可考虑采用地区差别的超额累进税率，以解决农村不同地区、不同纳税能力农民的税负公平问题，具体可由各省自行规定。

　　四、公共财政在农村存在缺位现象

　　根据公共财政理论，政府提供的产品应当是市场失灵的公共产品，包括行政管理、国防外交、教育卫生等领域，政府的一项重要职能就是要提供公共产品，应该由政府完成的事而没有做，是政府的支出缺位，反过来，不应由政府管的事政府却插手去管，则是政府职能的越位。毫无疑问，农村义务教育、民兵训练等属于公共产品的范畴，理应由国家财政承担。从世界各国的情况来看，农村义务教育、民兵训练等支出也都由中央财政开支，另外，优抚支出、计划生育、乡村道路建设等经费支出要农民负担也是不合理的，这一块也应由财政负担。就我国的财政现状而言，也已经具备了这样的条件。

　　首先，财政收入方面，从近些年的情况来看，财政收入有了迅猛增长，2003年更是达到了2万亿元以上，与此同时我国税收每年仍存在约4000亿元的税收流失，国家完全可以通过进一步完善税制，继续强化税收征管，保证国家财政收入的较快增长。据国家税务总局统计，2002年的财政收入增加额中，由于税收征管因素增加的税收收入就达500亿元。

　　其次，财政支出方面，按照公共财政的要求，中央财政可以通过逐步退出竞争性领域等支出调整来解决农村的资金来源问题，真正把该由财政承担的农村义务教育等问题承担起来，不留支出缺口，从财政体制上把农民从过重的税费负擔中解脱出来。

　　依笔者看来，农村税费改革的顺利推进、最终把农民负担真正降下来，彻底解决“三农”问题、搞活农村经济，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，就必须要树立市场经济的观点，运用公共财政的思路，全面系统地进行各种配套改革。